國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委等單位

關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規劃建設

工作意見(jiàn)的通知

國辦函〔2021〕27號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

國家發(fā)展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規劃建設工作的意見(jiàn)》已經(jīng)國務(wù)院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹落實(shí)。

國務(wù)院辦公廳

2021年3月15日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規劃建設工作的意見(jiàn)

國家發(fā)展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司

鐵路是關(guān)系國計民生的重要基礎設施。黨的十八大以來(lái)，我國鐵路快速發(fā)展，取得了顯著(zhù)成就，為支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現代化建設的重要引擎。與此同時(shí)，在鐵路規劃建設工作中，一些地方存在片面追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產(chǎn)出等情況，鐵路企業(yè)也面臨經(jīng)營(yíng)壓力較大、債務(wù)負擔較重等問(wèn)題。為進(jìn)一步做好鐵路規劃建設工作，推動(dòng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，堅持新發(fā)展理念，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線(xiàn)，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路規劃建設，防范化解債務(wù)風(fēng)險，全面增強鐵路安全質(zhì)量效益、服務(wù)保障能力和綜合發(fā)展實(shí)力。到2035年，使鐵路網(wǎng)絡(luò )布局結構更加優(yōu)化完善，鐵路債務(wù)規模和負債水平處于合理區間，為加快建設交通強國當好先行，為全面建設社會(huì )主義現代化國家提供有力支撐。

二、加強規劃指導

根據國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和軍民融合需要，綜合考慮鐵路與公路、水運、民航、城市交通等關(guān)系，加強與國土空間規劃、區域發(fā)展規劃的統籌銜接，科學(xué)編制鐵路發(fā)展規劃，形成分層分類(lèi)、功能互補的規劃體系。

國家級鐵路發(fā)展規劃包括鐵路中長(cháng)期規劃和鐵路五年發(fā)展規劃。鐵路中長(cháng)期規劃主要明確發(fā)展戰略、網(wǎng)絡(luò )骨架、通道功能等，確定基礎設施空間布局，為鐵路長(cháng)遠發(fā)展留出空間。鐵路五年發(fā)展規劃主要明確發(fā)展任務(wù)、項目安排、建設標準等，安排鐵路規劃建設階段性工作。國家級鐵路發(fā)展規劃要合理布局現代綜合交通樞紐，優(yōu)化高速鐵路與普速鐵路結構，促進(jìn)客運與貨運協(xié)調發(fā)展。加快推動(dòng)鐵路進(jìn)港口、物流園區和大型工礦企業(yè)，推動(dòng)大宗及中長(cháng)途貨物運輸向鐵路轉移。嚴格控制建設既有高鐵的平行線(xiàn)路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線(xiàn)路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實(shí)施，規劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時(shí)序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開(kāi)工建設。

各地要根據國家級鐵路發(fā)展規劃，按照需求導向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區域性鐵路發(fā)展規劃并按程序報批。建立健全鐵路建設規劃管理機制，科學(xué)論證項目建設時(shí)機和方案。加強與國家鐵路企業(yè)的溝通協(xié)調，統籌推進(jìn)干線(xiàn)鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通多網(wǎng)融合、資源共享、支付兼容，具備條件的線(xiàn)路盡快實(shí)現安檢互信、票制互通。嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規變相建設地鐵、輕軌。

三、合理確定標準

規劃建設貫通省會(huì )及特大城市、近期雙向客流密度2500萬(wàn)人次/年以上、中長(cháng)途客流比重在70%以上的高鐵主通道線(xiàn)路，可采用時(shí)速350公里標準。規劃建設串聯(lián)規模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬(wàn)人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線(xiàn)路，可預留時(shí)速350公里條件。規劃建設近期雙向客流密度1500萬(wàn)人次/年以上的高鐵區域連接線(xiàn)，可采用時(shí)速250公里標準。規劃建設城際鐵路線(xiàn)路，原則上采用時(shí)速200公里及以下標準。除此之外，規劃建設中西部地區路網(wǎng)空白區域鐵路新線(xiàn)一般采用客貨共線(xiàn)標準。有關(guān)單位要加強對客流密度等技術(shù)指標的論證審核，對數據造假等行為依法依規嚴肅問(wèn)責。

高速鐵路運營(yíng)后要盡快按照設計標準達速運行，普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運輸能力和集裝箱多式聯(lián)運比例，有富余資源的鐵路可按照市場(chǎng)化方式適當開(kāi)行城際列車(chē)和市域（郊）列車(chē)。

四、分類(lèi)分層建設

干線(xiàn)鐵路由中央與地方共同出資，中國國家鐵路集團有限公司發(fā)揮主體作用，負責項目建設運營(yíng)，效益預期較好的項目要積極吸引社會(huì )資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線(xiàn)鐵路及鐵路專(zhuān)用線(xiàn)以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設運營(yíng)方式。中國國家鐵路集團有限公司要為項目業(yè)主辦理與國家鐵路接軌手續提供便利條件，及時(shí)開(kāi)展評估論證，在開(kāi)工前辦完接軌手續。

五、有效控制造價(jià)

嚴把鐵路建設項目審核關(guān)，做深做細前期工作，強化技術(shù)經(jīng)濟比選，合理確定建設標準、征拆范圍和補償標準，除國家重大戰略需求外，要滿(mǎn)足財務(wù)平衡的要求，避免盲目攀比、過(guò)度超前或重復建設。加強項目管理，鼓勵采用自主化技術(shù)裝備，優(yōu)化施工組織，嚴禁擅自增加施工內容、提高標準或擴大規模，需增加中央財政出資的，要履行有關(guān)報批程序。新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設標準等發(fā)生重大變化，或線(xiàn)路里程、直接工程費用（扣除物價(jià)上漲因素）等與建設規劃相比增幅超過(guò)20%的，要履行建設規劃調整程序。

六、創(chuàng )新投融資體制

全面開(kāi)放鐵路建設運營(yíng)市場(chǎng)，深化鐵路投融資體制改革，分類(lèi)分步推進(jìn)鐵路企業(yè)股份制改造和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市。制定公開(kāi)透明、公平合理的路網(wǎng)使用、車(chē)站服務(wù)、委托運輸等費用清算和收益分配規則，保障路網(wǎng)資源統籌配置、公平共享，確保投資者參與項目決策、建設、運營(yíng)的合法權益。借鑒城市軌道交通開(kāi)發(fā)模式，加強土地綜合開(kāi)發(fā)，既有可開(kāi)發(fā)用地可依法依規變更用途，通過(guò)轉讓、出租等方式加快盤(pán)活，新增鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地要遵循國土空間規劃，與城市建設統一規劃、統籌建設、協(xié)同管理。

七、防范化解債務(wù)風(fēng)險

妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)。通過(guò)多種渠道增加鐵路建設資本金來(lái)源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。中國國家鐵路集團有限公司要用好鐵路建設基金，增強出資能力。創(chuàng )新鐵路債券發(fā)行方式，提高直接債務(wù)融資比例，有效降低融資成本。進(jìn)一步理順鐵路運價(jià)體系，完善客運票價(jià)浮動(dòng)機制，健全貨運價(jià)格形成機制。各地要更好發(fā)揮地方政府專(zhuān)項債券作用，帶動(dòng)社會(huì )資本投資，保障鐵路項目合理融資需求。國家有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步調整中央預算內投資結構，加大對中西部鐵路項目的支持力度。涉及西藏和四川、云南、甘肅、青海涉藏州縣以及南疆、重點(diǎn)沿邊地區的國家鐵路項目，原則上以中央出資為主?？茖W(xué)研究界定鐵路公益性運輸范圍并建立核算和補貼機制。建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險監測預警機制，加強地方項目出資能力、運營(yíng)補虧能力等審核，合理控制債務(wù)負擔較重、超出財政承受能力地區的鐵路建設。

各地區、各有關(guān)單位要認真落實(shí)本意見(jiàn)要求，加強規劃銜接、政策協(xié)同、資源統籌，強化聯(lián)動(dòng)協(xié)調，形成工作合力，共同推動(dòng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。國家發(fā)展改革委會(huì )同交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關(guān)部門(mén)和單位建立健全工作機制，持續開(kāi)展跟蹤督導，適時(shí)組織階段評估。