近年來(lái)，隨著(zhù)政府采購規模不斷擴大、供應商法治意識逐漸增強，政府采購領(lǐng)域投訴案件逐年增多。今年以來(lái)，南京市財政局政府采購處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政采處”）圓滿(mǎn)完成了各類(lèi)投訴處理工作，但遇到的難點(diǎn)問(wèn)題也不少。如何適應形勢需要，有效應對難點(diǎn)問(wèn)題，提升政府采購監管效能，筆者進(jìn)行了一些總結和思考。

基本情況

近一年來(lái)，南京市財政局政采處共收到并受理供應商投訴12起。從結果看，投訴事項成立責令重新組織采購的4起，經(jīng)調查投訴證據不足駁回投訴的6起，供應商自行撤訴的2起，分別占整體投訴的33.3%、50%、16.7%；從內容看，投訴招標文件的4起，投訴評標過(guò)程的2起，投訴中標結果的6起，分別占所有投訴的33.3%、16.7%、50%；從對象看，投訴采購人的6起，投訴社會(huì )代理機構的11起，投訴投標人的4起，分別占投訴總量的50%、91.7%、33.3%；從采購類(lèi)別看，投訴貨物類(lèi)10起，投訴服務(wù)類(lèi)2起，分別占整體投訴的83.3%、16.7%，工程類(lèi)沒(méi)有投訴；不服投訴處理決定，提請行政復議的2起（1起復議期間自行撤回、1起被駁回），占整體投訴的16.7%。

主要難點(diǎn)

在調查處理投訴過(guò)程中，政府采購工作人員常常面臨“五大難”：

取證難。這是處理投訴案件過(guò)程中最大的難點(diǎn)，由于行政機關(guān)的調查取證缺乏一定的強制力，一些單位為了避免承擔責任、得罪人、引起不必要的麻煩，特別是在涉及自身利益的情況下，不愿配合調查，不愿出具相關(guān)佐證材料，能推則推，能躲則躲。比如，在調查一起供應商應回避而不回避參與政府采購的投訴案件時(shí)，由于需要出具有效證據的是涉訴項目的采購單位，該單位多方推托不予配合，最后在政采處出示了從網(wǎng)站上下載的公開(kāi)證據后，該采購單位才不得不出具相關(guān)證明材料，前后歷時(shí)10余天。

鑒別難。在處理針對招標文件投訴的案件中，由于采購品目繁多，各種技術(shù)要求復雜，采購文件技術(shù)指標和采購需求設置是否具有排他性，準確把握難度較大，需要的技術(shù)門(mén)類(lèi)較多，特別是采購人設置的一些有特定意向的、隱性的排他性條款，甄別起來(lái)難度更大。比如，在處理一起家具采購投訴案件中，采購人在招標文件的樣品打分環(huán)節，設置了“18種樣品若有一樣不符合采購文件規定要求，則全部不得分”的指標要求，并設計了多處細節得分指標，最終將一潛在供應商排除。

協(xié)調難。由于市場(chǎng)競爭激烈，一項采購業(yè)務(wù)的完成與否，直接關(guān)系到一個(gè)企業(yè)的部門(mén)業(yè)績(jì)，關(guān)系到員工的福利待遇，甚至關(guān)系到企業(yè)的生死存忘，調查處理一些有瑕疵但又達不到廢標或重新開(kāi)展采購活動(dòng)的標準、不影響成交結果的投訴案件時(shí)，只要企業(yè)沒(méi)有成為最終成交的供應商，他們就會(huì )抓住這些瑕疵不放，盡可能地動(dòng)員一切力量，利用一切機會(huì )讓項目廢標或重新開(kāi)展采購活動(dòng)，以謀取再次中標、成交的機會(huì )。而針對這些供應商的協(xié)調解釋工作也很難做，有的甚至申請行政復議，告上法庭。這類(lèi)問(wèn)題的主要根源在于采購人或代理機構業(yè)務(wù)不精通，對采購文件、采購流程把關(guān)不嚴格，帶“病”采購，成為被投訴的重點(diǎn)對象。例如，政采處就遇到過(guò)一起類(lèi)似的投訴案件，由于代理機構對什么是委托生產(chǎn)和非委托生產(chǎn)不了解，把核心產(chǎn)品的生產(chǎn)要求設置成了與采購人需求沒(méi)有一致性的非委托生產(chǎn)要求，投訴人對這一點(diǎn)抓住不放，堅持以中標供應商沒(méi)有出具核心產(chǎn)品是非委托生產(chǎn)產(chǎn)品證明為由，提出中標無(wú)效的投訴。調查中，本著(zhù)公平公正和節約財政資金的原則，作出維持原采購結果的處理決定。期間經(jīng)多次協(xié)調解釋不成功，投訴人從質(zhì)疑、投訴，到行政復議，直至行政復議程序過(guò)半，勝訴無(wú)望才提出撤訴。

定性難。調查處理投訴案件既要維護公平公正原則，還要衡量財政成本，既要考慮相關(guān)供應商的切身利益，還要考慮社會(huì )效益，特別是無(wú)程序錯誤，但有細節上不足之處的采購項目，是重新組織開(kāi)展政府采購活動(dòng)還是維持原成交結果，取舍認定難度較大，政采處往往陷于舉棋不定、進(jìn)退兩難的境地。如何在合法合規的情況下做到準確定性，考量著(zhù)政采處的智慧。比如，在調查處理一起貨物采購投訴案件中，采購人設置了多處與實(shí)際采購需求不相符的特定需求，表面看并沒(méi)有明顯違反相關(guān)法律法規，但就采購實(shí)踐來(lái)看，可能存在著(zhù)對某特定潛在供應商不利的實(shí)際因素，如果不重新開(kāi)展采購活動(dòng)，就不能很好地維護公平公正原則，也事必引發(fā)新的投訴。對此，政采處經(jīng)多次集體討論，并征求律師意見(jiàn)，最終作出重新開(kāi)展采購活動(dòng)的裁定，該案件后來(lái)還經(jīng)過(guò)了行政復議，但也維持了原裁定結果，定性難的問(wèn)題可見(jiàn)一斑。

追責難。一起投訴案件處理完畢后，對相關(guān)采購當事人應當負有的法律責任如何準確追責，這在實(shí)踐中也是很難把握的，具體操作起來(lái)既要考慮到企業(yè)的生存發(fā)展，又要考慮到社會(huì )效益，多數情況下很難把板子打到具體當事人頭上。實(shí)際工作中，游走于法律邊緣、鉆法律空子、利用法律責任邊界不清等情況給自身謀取非法利益的情況比較常見(jiàn)，追責處理較為困難，特別是在注重企業(yè)信譽(yù)管理的今天，一旦追責處理形成記錄，會(huì )影響其今后的生存和發(fā)展，進(jìn)一步增加社會(huì )負擔。如，政采處在處理一起交通清障外包服務(wù)采購投訴案件中，發(fā)現被投訴的中標供應商一方面采取低于市場(chǎng)價(jià)格的辦法投標，另一方面又有虛報生產(chǎn)能力給自己加分的嫌疑，經(jīng)調查作廢標處理后，如何追責處罰該供應商成為一個(gè)難題?？紤]到企業(yè)近千人的生存問(wèn)題，經(jīng)反復研究討論，最終采取了約談處理的辦法，沒(méi)有從信譽(yù)方面對該企業(yè)進(jìn)行處罰。

對策思考

在處理投訴案件中如何有效應對上述難點(diǎn)問(wèn)題，這里結合工作實(shí)際，談一些對策性思考。

建立協(xié)查聯(lián)動(dòng)機制解決取證難的問(wèn)題。采取與相關(guān)部門(mén)建立有效配合聯(lián)動(dòng)協(xié)查機制，加大投訴處理取證工作力度。一方面，與公安經(jīng)偵聯(lián)動(dòng)，對明顯存在圍標串標、擾亂政府采購秩序的行為，采取協(xié)調公安經(jīng)偵部門(mén)配合調查的辦法，在第一時(shí)間取得違法證據，有效懲處政府采購中的不法行為，維護公平公正的競爭環(huán)境；另一方面，與紀檢審計聯(lián)動(dòng)，對高價(jià)中標、設置排他性條款、選擇不恰當采購方式采購等不正常采購行為，采取向紀檢審計部門(mén)移送問(wèn)題線(xiàn)索的辦法，提高問(wèn)題查辦的全面性準確性和有效性，防止政府采購中的腐敗問(wèn)題發(fā)生。另外，與群眾監督聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步擴大政府采購信息公開(kāi)內容，采取點(diǎn)面結合的辦法，既公示采購結果，又公示采購流程，既公示中標信息，又公示未中標信息，讓群眾全過(guò)程比對了解采購活動(dòng)情況，項目成交結果是否符合當前市場(chǎng)實(shí)際，讓群眾打分和評判監督。

加強高素質(zhì)專(zhuān)家團隊建設解決鑒別難的問(wèn)題。建立以行業(yè)協(xié)會(huì )牽頭、行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專(zhuān)家團隊，讓他們在政府采購的技術(shù)鑒定、流程監督中唱主角、發(fā)強音，引領(lǐng)政府采購科學(xué)、高效、公平、公正開(kāi)展。一方面，適應當前政府采購改革需要，采取政府主導、行業(yè)掛帥的辦法，分門(mén)別類(lèi)組建起行業(yè)協(xié)會(huì )，制定規范的行業(yè)標準，包括專(zhuān)業(yè)的政府采購協(xié)會(huì )，強化政府采購內控監督管理；另一方面，建立以行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專(zhuān)家團隊，形成權威性專(zhuān)家隊伍，提升政府采購評審、鑒定水平，推動(dòng)政府采購科學(xué)、規范、高效。

實(shí)行代理機構淘汰機制解決協(xié)調難的問(wèn)題。社會(huì )代理機構業(yè)務(wù)能力參差不齊，成為引發(fā)供應商抓住把柄發(fā)起投訴的主要因素。強化代理機構業(yè)務(wù)培訓，改革當前單一的“培訓拿證搞代理”的做法，發(fā)揮市縣級財政職能作用，緊密結合實(shí)際，按照缺什么補什么的原則，開(kāi)展各種“短、小、快、準”培訓活動(dòng)，盡快解決代理機構業(yè)務(wù)能力參差不齊跟不上經(jīng)濟發(fā)展政策步伐的問(wèn)題。建立年度考核公示制度，以年度代理量和被投訴次數在總代理量中的占比為指標，采取網(wǎng)上公示辦法，讓采購人一目了然掌握代理機構的代理能力，實(shí)現代理機構的優(yōu)勝劣汰。

建立法律顧問(wèn)工作體系解決定性難問(wèn)題。實(shí)現在法律框架下對投訴案件的準確定性，離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)法律專(zhuān)家力量的支持，通過(guò)聘請高級別律師作為處理投訴的法律顧問(wèn)，是保證每項投訴處理合法合規的有效辦法。首先，要實(shí)行統一的部門(mén)負責制，把由各部門(mén)與律師自行簽約改由法規部門(mén)統一牽頭負責的辦法，加強對簽約律師的歸口管理，避免多頭重復簽約的問(wèn)題；其次，要建立明確的責任體系，由牽頭部門(mén)負責，明確簽約律師工作職責及其需要承擔的責任和義務(wù)，防止有約無(wú)責問(wèn)題發(fā)生；最后，要落實(shí)規范的工作機制，制定簽約律師參與投訴處理的工作方法和工作要求，理清工作邊界，明確具體職責。比如，作出投訴處理裁定前法律顧問(wèn)審核職責，遇到法律問(wèn)題法律顧問(wèn)支招解惑職責等等，確保在問(wèn)題定性中發(fā)揮應有作用。

強化采購人主體責任解決追責難的問(wèn)題。采購人、代理機構、供應商、評審專(zhuān)家四方面當事人合唱一臺戲的現行政府采購模式，其結果是主體責任不清，相互推諉扯皮，出了問(wèn)題各不負責，很難追究具體責任人的責任。如何防止“四個(gè)和尚沒(méi)水喝”的怪圈，就是要緊密結合當前政府采購改革進(jìn)程，按照“誰(shuí)采購、誰(shuí)負責”的原則，推進(jìn)落實(shí)采購人主體責任，由采購人負責建立完善的政府采購內控管理制度，規范本單位政府采購工作的組織領(lǐng)導、職責分工、內部決策、流程規范、技術(shù)保障、運行監督等，加強采購方式選擇、評審專(zhuān)家選取、采購人代表委派、采購合同簽訂、履約驗收等關(guān)鍵環(huán)節的風(fēng)險管控，切實(shí)做到出了問(wèn)題板子打到個(gè)人頭上，確保政府采購透明、高效，公平、公正。

（作者單位：江蘇省南京市財政局政府采購處）